[摘要] 基本公共服务均等化是社会公正的重要体现，也是构建社会主义和谐社会的目标之一。当前，我国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，农村社会需求全面快速增长同农村公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾日益突出，城乡公共服务差距的拉大，农村基本公共服务的严重缺失已成为影响农村发展和农民收入水平提高的桎梏。推进城乡基本公共服务均等化，促进城乡一体化，对破解城乡二元结构，解决三农问题，加速城市化进程、推动农村改革发展具有重要意义，也是应对金融危机、扩大内需的一项重要举措。

基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，包括基础教育、公共卫生、社会保障、科学技术、基础设施、公共安全、环境保护、一般公共服务等八类。基本公共服务均等化的内涵就是政府要为所有公民提供基本的、在不同阶段具有不同标准、最终大致均等的公共物品和公共服务。改革开放30年间，常州作为经济发达地区，围绕促进农村发展、农业增效和农民增收为目标，积极推进现代农业发展，加大农田水利建设、农村电网改造、农村地区通水、通路、通气、通电视等基础设施建设，大力促进农村劳动力转移，着力完善农村社会保障制度，农村经济和农村面貌发生了巨大而深刻的变化，取得了不小的成就。但由于历史欠账太多，农村投资决策体制改革滞后，全市城乡之间、地区之间、不同社会群体之间在享受公共服务方面之间的差距仍呈拉大态势。

一、目前我市城乡基本公共服务存在的主要矛盾

目前，全市城镇常住人口达265万，乡村人口95万，暂住人口150万。现阶段我市城乡基本公共服务均等化的主要矛盾在农村，差距主要体现在居民收入、教育、医疗卫生、社会保障等方面。

（一）农民收入虽有增长，但城乡收入差距呈扩大态势。改革开放以来，我市城乡居民收入都有较大幅度增长，但城乡收入差距也在不断扩大。数据显示，1984年到2008年，常州城镇居民人均可支配收入从701元增加到21592元，年均增长12.4%；农村居民人均纯收入从528元增加到10171元，年均增长7.6%，农民收入的增幅明显低于城镇居民，且二者之间绝对额的差距逐年扩大（表1）。2008年，城乡居民人均收入比达到2.12：1，绝对额达到11421元，比1984年城乡居民收入绝对额差距增加了近66倍，为改革开放以来差距最大的一年。如果考虑到城乡居民在其他社会保障、社会救助与社会福利方面的差距，二者之间的差距将更大。

表1：1984-2008常州市城乡居民收入比较

（说明：数据来源常州统计网）

（二）城乡基础教育硬件比较均衡，但师资力量差异较大。近五年，我市合理调整城乡教育布局、优化资源配置，按照每万人1所小学、每3万人1所初中、每10万人1所高中的比例，优化调整基础教育布局结构，近五年全市城乡累计投入20多亿元普通小学基本建设资金，中小学校的办学条件、设备设施、校园环境得到明显改善，100%的学龄儿童得以入学读书，100%的乡镇成为省或市教育现代化乡镇，100%中小学实现“校校通”，城乡基础教育在硬件上的差距逐步缩小（表2）。

表2：2008年末常州城乡基础教育比较

（说明：数据来源常州市教育局）

现阶段我市基础教育城乡差距主要体现在师资质量软指标上。目前，我市城乡优质教师资源分布不够均衡，城镇教师师资质量明显优于农村（表3）；在上述普通小学和普通初中中，48位研究生学历中有42位集中在城市（普通初中38位研究生有34位是在城市；小学中10位研究生中8位在城市）；21名特级教师（全市总共64名）仅1名在农村中小学、5名在县镇中小学，其余均在城市；642名学科带头人（全市共1059名），仅37名在农村中小学；148名在县镇中小学；457名在城市中小学。同时，农村教师数量还存在结构性失衡问题，短线学科的教师，如专职音体美教师、计算机、英语等学科专任教师尤为紧缺。城乡教育不均等的另外一个方面体现在外来务工人员子女就读上，目前在常州就读的10.6万外来务工人员子女中，能够接受公办义务教育的为79.6%，尚有近20%的外来务工人员子女在一些外来打工者自己开办的专门为农民工子女就读的简易学校就读，其中不少学校条件简陋、师资力量参差不齐（政府对其提供80元/人的补贴，用于租赁设备，零租金），与公办学校差距甚大。

表3：2008年末常州城乡教学机构师资质量比较

                          （单位：%，人）

（说明：普通中学不包括完中和高中，数据来源常州市教育局）

（三）医疗卫生城市状况有所改善，但农村卫生服务整体堪忧。起步于上世纪末的中国医疗卫生体制改革，致使中国的医疗卫生体制出现商业化、市场化，违背了医疗卫生事业的基本规律，极不成功。“看病难、看病贵”问题一直是近几年大众媒体报道的热点，也是年年两会代表委员讨论的焦点难点。中国医疗卫生体制改革的失败使全国医疗卫生为全国人民诟病，即便是在我市这类发达地区，在这种整体糟糕的情形之后仍存在极大的城乡差异，表现在城乡之间人们占有的医疗资源等方面（表3）。据统计，目前全市优质医疗卫生资源大部分集中在城市，常州5所三级甲等医院均在城市；城市社区卫生院服务中心街道覆盖率达100%，农村还有47%的村没有医疗点。农村地区不仅卫生资源总量不及城市，而且普遍存在医务人员业务水平低、医疗设施差等问题。农村卫生院医疗机构在职人员与城市相比，存在着“学历低、职称低、水平低”现象，导致城乡之间医疗服务极不均衡，目前乡镇卫生院医生人均日诊疗12个病人，远低于城市；乡镇卫生院病床使用率只有40.4%，不到全市水平94.4 %的43%，（乡卫生院门总接诊量526万人次，出院人次9.5万，）这些问题形成了农村医疗卫生资源配置和业务增长之间的恶性循环。在世界卫生组织最近进行的成员国医疗卫生筹资和分配公平性的排序中，作为世界第三大经济体的中国在医疗卫生领域面临着极为尴尬境地—中国位列191个成员国中的倒数第四位。

表3 ：2008年末常州市城乡公共卫生服务部分指标对比

（说明：数据来源常州市卫生局）

（四）社会保障城乡制度实现覆盖，但保障水平差异较大。计划经济时代，常州市农村虽然建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织，但绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，城镇居民具有的就业、医疗、住房、退休金等福利农民均无权享受，农民只能依靠家庭养老、土地养老、储蓄养老等原始的、自给自足的小农经济养老模式。改革开放以来，我市根据国家的统一部署，着重对城市社会保障体系进行了改革和完善，农村养老、医疗等制度近几年才得以制订和完善。目前我市城乡社会保障在制度上虽已实现全覆盖，但由于农村养老、医疗保障制度起步晚、投入少，农民享受的保障水平和福利与城镇居民相比，仍有较大差距。以养老保险为例，城镇职工养老保险起步于1987年，1992年建立了国家、企业、职工三方共同负担的养老保险制度，近几年更是大幅度调整企业退休人员养老金，2008年我市企业职工养老金平均水平已达1430元，参保覆盖率已达98.1%。而我市于1992年启动农村养老保险（以下简称“老农保”）时，是坚持“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则推行，由于没有政府投入，制度缺乏吸引力，到2007年末的时候，全市参加“老农保”的人数仅12.47万人，参保覆盖面不到当时应参保人数的10%，养老金平均水平仅80元/月，最低的甚至只有2元，难以起到保障作用，谈不上真正意义上的社会保障。针对此种情况，我市于2008年11月市政府出台新型农村社会养老制度（以下简称“新农保”），将城乡居民一并纳入新农保覆盖范畴。对老年居民发放养老补贴（市区07年7月1日开始实施），新农保根据农村和经济发展实际，缴费额按为在岗职工的平均工资或当地农民人均纯收入的一定比例，政府按1:1的比例进行补贴。到2008年底时，金坛市作为试点地区，全市共有6.8万人参保，参保覆盖率为50%。预计缴满15年后月平均养老金水平为200-300元左右/月。此外，老年居民养老补贴标准城乡差距也较大，目前常州市区为180元/月，金坛、溧阳为30元/月，武进为40元/月。

目前农村的医疗保险主要是以2004年实施的新型农村合作医疗保险（以下简称“新农合”）为主；城市医疗保障体系由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险为主体，大病医疗救助、公务员医疗补助、企业补充医疗保险、职工重大疾病医疗互助保障为辅的多层次医疗保障体系。与城镇医疗保险相比，农村医疗保险不论在险种的层次、基金的规模、筹资的标准、保障水平等方面，均有较大的差距。新农合虽然目前参保人员201.6万人，参保覆盖率为100%，但由于新农合以区为统筹单位建立，各区制订的筹资标准、报销规定仍有差异，且参保人群呈逐年减少态势，给基金运行带来风险。目前新农合人均筹资标准为135元，低于城镇居民医保的450元；新农合住院费用报销限额一般为6万元（钟楼5万，天宁、新北6万，戚区10万），低于城镇居民医保的10万元；新农合制度补偿率尚不到30%，而按照国际惯例，补偿率提高到超过70%以上才能真正成为有效的医疗保障制度。

二、我市城乡公共服务差距的原因剖析

导致目前城乡公共服务差距过大的原因，主要原因在于城乡分割的二元经济结构存在，城乡二元管理体制和城乡公共服务制度的安排；具体表现在公共服务的责任边界模糊不清、决策体制不够科学、财政投入长期失衡等方面。

（一）责任边界模糊不清。责任边界不清主要表现在两个方面：一是政府、社会、个人之间的责任模糊。供给渠道单一，无法满足农民对公共服务多样性的要求。在现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模地进入农村公共服务供给领域，政府仍是单一的供给主体。由于政府的大包大揽、自操自办，公共服务领域被政府权力垄断，各种非政府性质的社会中介服务组织和民间服务力量长期得不到正常发育，许多应该或者可以由社会机构和个人来办的事情，长期以来一直没有成长培育的机会。由于政府长期以来的无所不包、无所不至、无所不管，把一切“社会事务”都“扛”在肩上，使自己成为名副其实的“无限责任政府”，影响了其他组织、个人对于管理社会、服务自己所应有的积极性和创造性，也就逐步养成了一种无事靠政府、有事找政府的思想惯性的行为惰性。这种高度集权的公共服务体制的实践结果，不仅使得政府的管理成本大得无以为继，而且导致整个社会在公共服务领域生机与活力的缺乏。二是政府层级之间职责不清、分工不明。中国政府的层级很多，但中央、省、市、县、乡镇五级政府之间，哪个层级的政府应该承担起哪些公共服务的责任，到目前为止，仍然没有一个明确的定论，至今也未有一个关于农村基本的公共服务的具体目录和责任边界的政策文件。究其原因，根子就在现行的“一级政府一级财政”的财税管理体制。由于财权不断地被上收，事权不断地被下移，政府层级越高越有条件当“甩手掌柜”，层级越低越是“无路可逃”。结果导致了目前有钱就服务，无钱便不做，遇困难上下推诿、左右扯皮、眼睛朝上、等靠要叫的局面；现行公共服务体制机制面临着严峻的挑战，急需创新。

（二）决策体制相对片面。长期以来，我们应该提供什么样的公共服务，提供多少公共服务，通过什么渠道和运用什么手段来提供公共服务，一直都不是真正按照公共服务享受的主体—人民的客观需求来决策的，而大多是由政府自己说了算，城市如此，农村也是如此。由于农民对农村政府公共服务过程的信息了解太少，对公共服务供给资金使用情况基本不了解，参与农村公共服务供给的积极性也就不高，使得政府决策部门难以获得农民对农村公共物品和服务的真实需求与偏好信息，再加上相关约束与监督体制的不完善，降低了供给决策的科学性。这种“自上而下”的决策机制具有一定的随意性：一是视政府的财力能力的许可，二是看领导追求政绩的愿望。所以，当财力有限的地方政府特别是基层政府的领导人，一般是比较喜欢提供一些投资少、见效快的短期性公共服务产品，而不愿提供那些投资多、见效慢、具有战略性的公共服务产品；喜欢提供一些看得见、摸得着、纪念碑式的“硬件型”公共服务产品，而不愿提供那些虽有丰富内涵和重要作用但不大容易看到“名堂”的“软件型”公共服务产品。加上农村公共服务供给监督功能缺失，这也表现在我市近几年农村社会保障、医疗卫生等区域性外溢性公共服务产品未能与农村水、电、道路等基础设施同步推进上。

（三）财政投入长期失衡。长期以来，我市政府财政投入一直存在两个失衡现象，这也是全国的普遍现象：一是“重城市轻农村”。政府财政投入在城市基础设施、公共服务产品上的资金不仅仅早于、而且标准远远高于农村，农村长期以来则主要靠农村积累的公益金来解决某些公共服务事项，这与城市形成极为明显的差距。统计数据显示，1978至2007年，我市全社会固定投资规模累计达5617.2亿元，而全市在农、林、牧、渔、水利业方面的投资仅为33.86亿元，仅为0.6%，城乡投资比达 165:1。我市2007、2008年对农村一般预算投入分别为42.75亿元、48.95亿元，分别占全市一般预算收入的27.04%和26.43%。由于国家资源过多地向城市倾斜，我国许多城市的基础设施水平甚至超过了发达国家，使城乡在基础设施与公共产品的差距进一步扩大，以致外国人得出“中国=欧洲+非洲”的结论。二是“重硬指标轻软指标”。由于我国现行的政府目标考核指标体系，长期以来，使得各级政府把更多的精力放到经济总量和财政收入增加上，经济总量是硬指标，基本公共服务是软约束。由于政府财力支出过多地集中地基础建设和经济建设支出份额，导致公共卫生、社会保障等区域性外溢效应较强的公共服务支出份额减少。

三、对推进我市城乡基本公共服务均等化的对策建议

在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》一文中，“基本公共服务体系更加完备”被明确列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一；2008年10月12日，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》，提出了到2010年实现农村基本公共服务均等化的目标。推进基本公共服务均等化应是各级政府贯彻以人为本的科学发展观，推动经济社会和谐发展、持续发展、协调发展的重要指导原则和面临的重要课题。

在提出建议之前，先明确三个观点：一是公共服务的公益性确定了政府应为提供公共服务的主体和主导地位；二是基本公共服务均等化不等于是基本公共服务平均化。平均化是对公共资源进行单纯的份额等同的分配，既不公平也无效率，也不符合我国现有的国情。均等化的本质内涵是基本公共服务的水平可以有一定的差距，但政府在提供基本公共服务时有要有“一视同仁”的制度安排，差距必须控制在可以接受的范围。现阶段我国基本公共服务均等化突出的是大致均等；三是基本公共服务的质量标准具有渐进性，各个不同发展阶段公共服务的内涵、标准是不同的，同时随着社会经济、人口结构的变化，公共服务的内涵、标准都会有所拓展和变化。在基于以上三点认识的基础上，现对推进我市城乡基本公共服务均等化作如下思考：

（一）创新统筹城乡基本公共服务均等化的体制机制。

一是要明确各级政府公共服务职责和分工。要积极推进公共服务供给中各级间的事权、财权配置改革，科学界定市、区、街道（乡镇）各级政府的基本公共服务支出责任。同时，要按照财力和事权相匹配的原则，适当调整和规范市、区的收入划分。考虑到目前街道（乡镇）政府财权萎缩的状况下，市、区财政应更大程度地承担公共服务的支出。

二是要建立起确保科学的决策机制。公共服务的实施对象是广大农民，政府应当改进现有的农村公共服务决策机制，让广大农民参与政府公共服务过程，能表达农民自己对于公共产品和服务的消费需求，使得财政的资源能用于大多数农民最急需的公共产品和服务的供给上。第一，要建立农村公共服务的需求表达机制。在决策形成之前，有关部门可以通过召开民意咨询会可通过建立政府信箱的形式，广泛收集民众的公共服务需求；重大决策之前，应邀请有利益群体的代表旁听决策过程，参与政府的决策，要使农民群众的愿望与心声能够充分地表达出来，使之在政府公共决策过中占有重要地位并发挥重要作用。其次要建立农村公共服务的供给监督机制，政府应向农民提供足够的信息，不断扩大实施公共服务过程的公开性与透明度，加强农村民主政治建设，让农民有权监督生产者是否满足按照政府公共服务的政策提供他们所需的公共服务，由此实现农村公共产品的供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变。

三是要引入供给竞争激励机制。根据国际惯例，公共服务通常由政府、非营利组织和企业共同承担，政府是责无旁贷的公共服务的主体，但不意味着凡事均需亲历亲为。政府应在科学界定可让市场参与和不可以让市场参与的公共服务的产品和范围的基础上，整合社会、市场和民间力量等资源，由现在的政府全包的单一模式，向实现以政府为主导，社会、民间与市场的多元全力联动的服务模式，在政府直接提供公共服务的基础上，增加公共服务的市场化与社会化方式。引入竞争、引进私人部门和非政府组织参与提供公共服务。

（二）制订完善统筹城乡基本公共服务均等化的长远规划。

一是要科学编制城乡公共服务均等化战略规划。要统筹全市域空间资源和土地配置，合理确定市域的空间架构和功能布局，结合在常州城乡发展规划，结合全市农业产业布局、工业产业布局、服务业产业布局等规划，编制城乡基本公共服务均等化战略规划。建立与农村改革相适应的规划管理体制，探索和研究制定与十七届三中全会确定的农村一系列制度改革相应的规划建设管理措施，同时，建立与之相适应的规划管理体制与机制，加强对小城镇公共服务设施和基础设施规划建设的督察力度。要统筹安排、系统规划，分步骤地推进。

二是要建立完善城乡公共服务均等化指标考核体系。目前在评价公共服务绩效和均等化程度没有一套自成体系的指标系，均是现有的统计数据体系中寻找具有一定相关性的指标，它们虽然有一定的说服力，但还无法反映城乡公共服务的全貌，因为同样的投入和产出下，不同地区的区位、人口、劳动力和产业构成不同，无法直接进行横向的比较；一些属于基本公共范畴的指标一般也只有总量，却无法体现城乡之间的区别。我市目前还没有针对政府公共服务的绩效评估体系，在2008年《常州市科学发展评价考核统计报表制度》中仅有部分数据反映，但一些重要指标如城乡公共服务支出占财政支出比重、城乡居民健康指数等数据均无法体现城乡差别。因此，当前要加快完善制订城乡公共服务指标考核体系，增加公共服务等指标的权重，城乡应分类统计，使城乡间、地区间发展指标能准确提供政策决策信息，更好地指导农村综合改革。

三是要加快推进小城镇化的建设。城市化是实现从二元经济结构向一元经济结构转变的重要途径，只有通过城市化把农村剩余劳动力转移出来，才能优化农村人口与土地及其他生产要素之间的配置比例，也才可能提高农民收入。国外新农村建设的经验给我们以启示：在农村投入基本公共服务方面的建设，应该有一个科学的规划，有一个合理的布局。如韩国当年在新农村建设投入很多钱，搞了很多项目，但有的村子都没有了，导致了公共资源的巨大浪费。随着农村劳动力流动和加剧，我市一些村庄目前也正逐渐演变成“空巢村庄”、“空心村庄”，建议我市的农村基本公共服务建设重点放在小城镇和中心村，特别应该放在小城镇建设方面。西方国家经验显示，当城市化率达到50%的时候是推进公共服务均等化的最佳时机。目前我市城市化水平已达60.9%，溧阳、金坛两市分别为45.3%和46.4%；正处于城乡二元结构正逐步瓦解、城乡经济社会发展一体化发展新格局形成的重要时期。当前我市一方面要改革户籍制度，促进有条件的农民工融入城市；另一方面要有序推进农村的城镇化建设，形成一个有序、结构合理的城镇化格局。

（三）均衡城乡公共服务的财政支出结构。

财政支出必须坚持以人为本、公平正义的原则，推进公共服务均等化，把更多的财政资金役向公共服务领域。从我市的现实出发，改变城乡二元的公共服务体制，必须实现两个转变：要从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变；要使公共资源配置的重点，重点由城市转向农村，由基础建设转向基本公共服务转变。

一是增加财政在基本公共服务支出比例。随着经济的发展和财力的增长，应当使财政在公共服务方面投入的增长快于财政收入增长速度。要进一步加大财政在教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。加强对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜。

二是财政资源配置的重点要转向农村。首先是要坚持以城带乡，形成城乡互动的格局。城市的一些公共资源如教育、卫生，应能够让农村享受到。其次是要分步推进。要对农村基本公共服务现状进行深入细致地分析，找出矛盾的焦点，在财力有限的前提下，分阶段、分区域地逐步解决其他农村公共服务的落后问题。排序的基本原则应该是先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。具体应是先教育—再医疗—再保障。

三是增强基层政府基本公共服务供给的财力。要完善财政转移支付制度，以地区人口基数和生活水平为标准增大一般性转移支付的比例，不仅有利于调动基层政府履行公共服务职能的积极性，又有利于实现基本公共服务均等化。

（四）整合城乡社会资源，夯实农村社会事业发展的基础。

一是要坚持农业的基础地位，夯实农民增收的基础。发展农村经济必须有支柱产业，全市要从建设高产良田、推广高产优质品种、普及增产增效技术、发展高效实用、支持重点农业产品、抓好重点工程等方面，支持农业发展；要按照推进产业化方式，确定好主导产业，实现产业复苏。要在农村经济发展在结构调整、农产品加工业、农村的市场体系建设、提高农民素质、可持续发展上下功夫，同时要注意到生态环境的保护和建设，实现农村的可持续发展。加强农业的综合开发。同时，要大力发展农村二三产业，积极扶持农民创业就业，推进农村服务业发展。加强农村土地流转，鼓励新型农村合作社建设，加强农产品流通体系建设，积极发展农产品、农业生产资料和消费品连锁经营，促进农产品的有效流通，改善农村的市场环境。

二是促进城乡公共资源的互通共享。实施以城带乡、城乡互动教育教学、卫生服务、环境保护、科学技术等均衡战略防御。提高农村信息化装备水平，实行农村中小学现代远程教育、城乡的远程诊疗，实现优质教育资源、医疗资源的城乡共享。要大力开发农村本地人力资本，着力提升农村中小学教师、卫技人员素质，积极将城市优质人力资源导入农村，促进城乡人力资源的均衡分布，逐步缩小城乡人力资源差距。

三是要构筑城乡可衔接的社会保障体制。从社会发展的长远趋势来看，目前我国的“农村社会保障”只是一个过渡性的概念，它必然要和城市的社会保障对接，与户籍、就业、区域等困素脱钩，实现保险险种、管理服务和资金来源等方面的基本统一。目前而言，不管是农村养老保险还是新型农村合作医疗保险，都需要在提升统筹层次、提高保障水平上下功夫；并构筑与城市同类保险相衔接的通道。同时，还要切实解决在农民工这类特殊社会群体的基本公共服务问题。在城市化进程中，城市农民工群体将始终存在，大量农村劳动力在城乡之间双向流动就业将是一个长期的现象。因此，要从我市的城市基础设施和公共服务能力的实际出发，把握好农民工进城的节奏，采取切实举措，为部分具备条件的农民转为城市居民消除障碍，保证流动的农民工能够逐步、平等地享有城市的基本公共服务，稳妥地解决好农民工面临的各种权益保障问题。

注：本篇文章调研期间得到了市财政局、市劳动保障局、市教育局、市卫生局的大力支持，在此表示衷心的谢意。